2017年6月以来，从中央到地方，国有企业并购重组的步伐正在显著加快，在这一场并购浪潮中，资本市场正在有望成为主战场。其实，国企改革的步伐就从来没有停止过。在这些改革的国企中，有很多是涉及煤炭、钢铁等产能过剩领域，但也有一些改革的国企既不亏损，也不产能过剩。那么为什么有些每年盈利超上百亿，甚至成为世界500强的国企还要进行改革？国企改革改的到底是什么？本文摘编自周其仁所著《突围集》，很好的回答了相关疑问。
国企改革持续时间长，改革历程复杂，到现在还没画上句号。围绕国企改革的讨论，尤其需要以可观察的经验为基础。
在理论上，国企改革差不多就是社会主义经济体制改革的全部。社会主义体制初建时的构想，是凭借布尔什维克掌控国家机器，打造出一个超级国家公司，以至所有人都受国家雇用，实行计划经济。过去市场理论强调企业之间的竞争，但计划理论则强调把国民经济办成一个超级国家公司。在这个意义上，社会主义经济体制改革和国有企业改革，基本是同一个议题。广泛地看，金融和其他国有体系，以及地方(政府)公司等，也都是超级国家公司分权改革的产物。当然，由于苏联和中国都不发达，所以“超级国家公司”在实践中不可能纯粹。苏联有集体农庄，中国更有占人口绝大多数的农民，农民集体经济长期存在，搞不成清一色国有制。不过，农村非国有经济也服从国家指令计划，也为国家工业化服务。农村围城市，市场围国企。
计划经济时代，农村通过价格低廉的农产品支持国有企业的低工资、低物价、高积累。中国酝酿改革时，在1978年的经济务虚会上提出权力过于集中导致经济低效率。当时中国领导人走出去看世界，发现中国不仅与发达国家的差距加大，就是以前不如中国的国家和地区，不少在战后也发达了起来。这使那一代领导人产生了紧迫感，希望中国经济能够加快现代化，也因此提出放权改革的思路。
十一届三中全会以四川经验为基础，将加强国有企业自主权写进了《决议》。那就是国企改革的先声。三中全会对农村部署休养生息，决定用外汇进口粮食来缓解农民的贫困。但实践结果，安徽、贵州、四川、内蒙古等地农村通过包产到户成为改革的领跑者，其后乡镇企业异军突起，形成了“农村围城市”的改革态势。在竞争环境里，国企不改就稳不住了。
更大压力来自开放。早年特区自广东、福建等“边陲”开始，把中国台湾企业、香港企业、日资韩资企业“放”了进来。加上本土的乡镇企业和1988年《宪法修正案》(《中华人民共和国宪法修正案》，以下简称《宪法修正案》)给予合法地位的本土民营企业，国内产品市场的竞争激烈起来，再也不是国企一统天下。市场竞争的逻辑很简单：谁的产品质优价廉，消费者就买谁的账。过去基本上只此一家、别无分店，怎么说国企优越都行。等到有对手上场，光靠嘴巴说说是赢不了的。更何况，竞争会从产品市场传导到要素市场，于是，按价格机制配置资源的新准则登堂入室，一系列市场定价问题提上日程。
其实，所谓资源定价问题，讲到底是产权界定问题，因为谁有权叫价、谁有权还价、谁必须承受价格决定带来的经营压力，归根到底都是财产权界定的问题。正是在市场竞争环境里，传统国企的控制权、经营权，乃至法定所有权的变革，相继提上改革的日程。这样形成国企改革路径，与苏联有很大不同。中国经验是先放出一个市场，将国企推入，然后由市场竞争的逻辑推着国企改革向前走。起先人们接受企业经营自主权，后来发现，是产品定价权和要素定价权，最后才深入到企业产权的界定。一拍接一拍，随着市场竞争深化，人们关于国企改革的认知也不断深化。背水一战，抓大放小。
1997年末，中国越过加入世界贸易组织的最后关口。再有五年准备期，中国就全面融入全球化的历史进程。恰恰在这个时段，国企大面积亏损。挑战很严峻:在有限开放环境里国企尚缺乏竞争能力，一旦入世全面开放市场，国企怎么生存?中国被逼推进国企改革，拉开了背水一战的帷幕。须知当年国企职工人数最高峰值为1亿多人。本来国企大面积亏损，从成因分析与工人的关系不大，因为从体制到管理都不是工人们在做决策。但是，到了大批国企包袱过重、积习难改之际，财政兜不起、银行帮不了、股市容不下，一大批国企非破产、重组不可，涉及“下岗”的工人就达几千万之众。不少老牌国企，很多工人一家几口都在一个厂子工作，企业亏损、欠薪、下岗，波及千家万户的生计。中国能从那个局面走出来，绝不仅仅只是经济层面的麻烦，还连带思想观念、社会生活乃至政治架构层面的挑战。大的招数就是依据不同的国企在市场竞争中的不同状态，从实际约束出发寻求不同的突围之道：绝不能因为都叫国企就按一个套路来处理，而是把国企这张“大纸”，一片一片撕开来谋求实际问题的解决。就是说，要像庖丁解牛一般，把数目惊人的国企分拆开来，各自求解。事后按大类分，第一板块就是数目最多的中小国企，机制旧、包袱重、竞争力弱，甚至严重资不抵债。客观上，要这类企业全部扭亏增盈，重新以国企的身份在激烈的市场竞争中占一席之地，根本没有可能。办法就是最早山东诸城出来的那条路:承包、出售、资产债务重组，实现国企转制，把一批扭亏无门的国企重新“放”回市场，允许国企破产或改成非国有企业，了清历史债务，在市场环境里重新出发。若问这片纸究竟有多大?大数是100万家企业、好几千万员工。用当时的语言，这是“放小”。
第二板块，是一批规模比较大的国企，但基本上在竞争性市场环境里运作，经营绩效不好，可是用“放小”的办法也不合适，因为资产规模很大，如以较高价格出手，社会上能接手的企业不多。“贱价出让”呢？又犯“国资流失”之天条，反正不是用诸城之法说转制就转得了的。对这类国企，后来基本是在股份制框架里，允许非国有资本以增量进入，逐步改变全盘国资的结构。以上两大板块改成之后，国企扭亏增盈的压力基本就减下来了。当然，并不是完全在国企架构下实现扭亏增盈，而是把相当一批国企转制成非国企，或者改成非纯粹国企，才消除了国企大面积亏损。剩下第三板块，即经由合并重组、在国有控股前提下利用境内外资本市场释放小部分股权的大型国企。对这个类别，在国资委成立后，管人、管事、管资产，改善企业治理，并主动与世界500强大公司对标，改出一批国有或国有控股的世界级大企业。
盈利的国企还要深改的理由。
我的看法，对央企的盈利还可以做点深入分析。第一，企业账面利润并不完全是经济学范畴的利润，其中一部分可能是企业所占用资源的租金。譬如资源型企业占用大量可开采资源，以及国家通信公司占用通信基础设施等。这些稀缺程度极高的资源，给谁占用，都会产出收益。如果开放竞争，非国有企业或非央企公司，谁不愿意出一个价来争相占用这些资源？这里所说“出一个价”，是资源租金而不是利润，应该从央企账面利润里扣除，因为它并不代表央企经营决策和管理努力所带来的真正贡献。第二，在市场经济里，利润具有资源配置导向的功能，因为不论利润如何产生，总意味着“需要向产生利润的方向投入更多的资源”。换言之，利润导向与市场准入注定在一起发挥作用，才不断把企业创新之果“外溢”到整个产业、市场和国民经济。但是，在我国现实条件下，部分央企获得高额“利润”，但所在市场又不开放准入，其他企业眼见这里存在超额利润，也不能进场来竞争一番。这种“关门赚得的利润”，对整体经济并不具有正面意义，因为这类“关门赚得的利润”，其实构成了一切其他企业和消费者的成本。现在大家看到，中国在全球市场上的成本优势消失得很快。其中一个原因，是大批中国企业的成本中含着“硬硬的难以消化的部分”。当下不少央企提供的产品和服务，资费水平偏高，甚至需要政府领导人出来喊话降低资费，恰恰表明市场不准入条件下的关门利润对国民经济不是福音，而是一种成本负担。第三，央企的巨额账面利润，大部分留存央企自己支配，在分配上并没有全额上缴国家财政，更没有回馈其产权主人即全国人民。至于把很小一部分央企利润或资产划给社保，本质上是对历史欠账的一种补偿，因为我国社保缺口主要来自过去低工资时代国企工人没有，也不可能预扣下的足额养老金。但是，国有资产并不仅仅来自国企工人的贡献，全国人民包括农民也对国资形成做出了贡献，因为多少年低价缴纳的粮食税，也是国资形成的一个来源。第四，中央巡视组对一批央企巡视的结果，暴露出拥有天量利润、资产和无数“实际好处”的央企，在很大程度上还是一只关在牛栏里的大肥猫。在道义上、道理上和法律文本上，央企当然是国企，从而属于全国人民，但从实际控制权角度看，缺乏有效的制度监督是当下超大型国企的一个普遍的致命伤。综上，盈利的国企固然是过去改革的成果，但并不意味着再也不需要深化改革。从紧迫性来看，现在也不亚于90年代上一波国企改革的那个时代环境，因为从机会成本的视角分析，当下盈利国企如不深化改革，代价将不仅仅是某一个经济部门的，也是国民经济全局的;不但是经济的，也是社会的和政治的。
